19.09.2024
БЛОГ
Статья 6 123-ФЗ — новое основание для разработки СТУ (добровольно)
В соответствии с обновленной статьёй 6 Федерального закона №123-ФЗ выполнение требований Специальных технических условий (СТУ) теперь является одним из полноценных условий подтверждения соответствия объекта требованиям пожарной безопасности.
В настоящей статье порассуждаем об СТУ в контексте новых положений закона №123-ФЗ.
Здесь мы не будем подробно останавливаться на базовых вопросах правовых основ системы технического регулирования в РФ, заложенных уже более 20 лет назад в законе №184-ФЗ, на реальной «добровольности» требований сводов правил де-юре и де-факто, на хронологических нюансах применения норм проектирования в контексте ст. 4 123-ФЗ, на формах и способах подтверждения соответствия требованиям ПБ всего сущего.
Сфокусируемся на основаниях для разработки Специальных технических условий по пожарной безопасности и на новой (действующей уже 8 месяцев) редакции ст. 6 «Условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности» — системообразующей статьи 123-ФЗ.
«Отсутствие норм» – единственное основание для разработки СТУ?
Предыдущая версия статьи 6 многие годы обходила вопрос СТУ стороной. Закон предлагал на выбор всего два условия, выполняя которые пожарная безопасность объекта считалась обеспеченной. В связке с обязательным выполнением требований самого 123-ФЗ предлагались следующие варианты на выбор:
- пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных законом;
- выполнены все требования нормативных документов по пожарной безопасности.
В то же время, по всей стране в течение многих лет существовала обширная практика обоснования условий соответствия требованиям пожарной безопасности для объектов защиты как раз посредством разработки и согласования СпецТехУсловий.
Основанием для разработки специальных технических условий де-юре всегда являлось отсутствие (или недостаточность) норм пожарной безопасности для каждого конкретного случая — ст. 78 123-ФЗ.
При этом за скобками оставались главные вопросы: Отсутствие каких именно норм имеется в виду? По каким критериям оно (отсутствие норм) фиксируется? По каким именно специфическим особенностям или классификационным признакам того или иного объекта устанавливается это отсутствие?
За исключением небольшого перечня очевидных случаев, вроде высотных зданий или уникальных морских нефтедобывающих платформ, «отсутствие норм ПБ» оказалось одновременно неуловимым и вездесущим.
Откуда произрастает это пресловутое «отсутствие требований ПБ»?
- Это специфичные параметры самого объекта? Какие именно?
- Это требования к отдельным системам противопожарной защиты?
- Это специфика технологического процесса производства, в чём именно?
- Это свойства отдельных веществ и материалов?
- Исключения в разделах «Область применения» действующих СП?
- Отдельные проектные решения, которые не вписываются в прокрустово ложе действующих сводов правил?
Ответы на все эти вопросы лежат в «серой зоне», т.к. законодательство РФ никак не описывало и не описывает сейчас хоть какие-нибудь критерии «отсутствия норм». А как известно, «серая зона» (отсутствие подробных, прозрачных, единых для всех правил) — это всегда основа для вольной трактовки закона чиновниками заинтересованных ведомств, принимающих решение о согласовании СТУ, в зависимости от собственного понимания вопроса, настроения, обстоятельств.
Понять что может признаваться «отсутствием норм» по ст.78, а что — нет, можно только из многолетнего опыта разработки и согласования СпецТехУсловий. И чем разнообразнее и обширнее этот опыт, тем полнее и достовернее картина!
Правоприменительная практика последних 15 лет показала, что де-факто – все вышеперечисленные вопросы трактовались как «отсутствия норм» и успешно применялись как основание для разработки СТУ — как разработчиками, так и согласующими органами, — все эти вопросы в том или ином виде многократно были обоснованы посредством СпецТУ.
По сути, СпецТехУсловия являются неким универсальным способом обоснования проектных решений в правовом поле пожарных норм для самых разнообразных объектов как промышленного, так и гражданского строительства, в том числе для далеко не самых уникальных, сложных или крупных.
В случаях, когда «отсутствие норм» было неочевидно по неким общим признакам того или иного объекта, оно рождалось из нестандартных решений по противопожарной защите или специфичных проектных решений в целом на объекте (архитектура, конструктив, ген.план, технология).
Конечно, нельзя не отметить, что от региона к региону, от года к году, от начальника нормативно-технического отдела к начальнику, — понимание «отсутствия норм» в МЧС по всей стране сильно варьируется. Обобщая наш 15-летний опыт согласования СТУ и известный нам опыт коллег, мы наблюдаем большое разнообразие (часто противоположных) мнений и подходов от лиц, принимающих решения о согласовании этого нормативного документа. Например, «это отсутствие норм» сегодня признается корректным в ДНПР МЧС России (федеральный уровень), но уже завтра оно в одном из регионов нашей необъятной страны признаваться не будет. В другом регионе то же отсутствие норм признавалось на протяжении последних 10 лет, а сегодня в том же регионе оно вдруг подвергается сильному сомнению (хотя никакие нормы не поменялись!). И всё это происходит с аналогичными объектами, с идентичными проектными решениями, очень схожими формулировками отсутствия норм в СТУ.
Такая картина создаёт устойчивое впечатление, что единого понимания «необходимости разработки СТУ» (по ст.78 123-ФЗ) внутри МЧС России, мягко говоря, не прослеживается на протяжении многих лет. А те подходы, которые, казалось бы, вот-вот устоялись, спустя не очень долгое время начинают меняться произвольно, без понятных и объективных причин (какими, например, могли бы быть совершенствование действующих норм, изменения СП).
Пример конкретного случая из практики (с непониманием «необходимости разработки СТУ» органами МЧС России) разобран нами в статье: «Разработка СТУ для складов нефтепродуктов (дизельного топлива) из мягких эластичных резервуаров«
Однако несмотря на всё это, в итоге устраивающим всех (заказчика, проектировщиков, экспертов, надзорные органы) способом решения нормативных проблем были и остаются Специальные Технические Условия. Для полной уверенности в обоснованности своих решений всеми перечисленными сторонами согласованные СТУ – лучший вариант, явным образом легитимизирующий реализуемые решения.
Принципы статьи 6 123-ФЗ – «добровольность» и «гибкое нормирование»
С самого начала реформы пожарного законодательства, с мая 2009 года, когда вступил в силу федеральный закон №123-ФЗ, через статью 6 был провозглашён принцип «гибкого нормирования» и «риск-ориентированного подхода». В самом законе таких слов нет, но они достаточно часто звучали и продолжают звучать в риторике многих официальных лиц всех уровней власти. Простыми словами это означало, что не все нормы пожарной безопасности, примерно, как и йогурты, «одинаково полезны».
Есть нормы, непосредственно влияющие на критические показатели угрозы жизни и здоровью людей при пожаре, а есть менее важные, направленные скорее на сохранение имущества и (или) не фатально опасные для людей.
Подразумевалось, что подавляющая часть первых содержится в теле самого закона и, как и для любого другого закона, их исполнение обязательно априори — нарушать закон нельзя ни при каких раскладах.
Вторые – добровольные, позволяющие собственнику, будь то государство или частный владелец, рисковать имуществом при условии расчётного подтверждения приемлемого риска гибели людей при пожаре на объекте. Не будем вдаваться в детали этого расчётного подтверждения, это отдельная огромная тема, вокруг которой сломано множество копий и процесс продолжается в сообществе разработчиков, проектировщиков и экспертов вполне активно и сейчас.
Просто зафиксируем, что
существовал(ует) некий универсальный, почти-что магический, инструмент – расчёт пожарного риска, который должен был превращать требования всего массива пожарных норм в статусе нормативных документов по пожарной безопасности – в добровольные (как бы «в тыкву»).
Другой стороной медали было то, что отступление от любого, неважно какого, требования «условно добровольного» свода правил требовало выполнения расчета пожарного риска (даже если это отступление вообще никак не связано с расчётом по сути). Обеспечивалось всё это как раз статьёй 6. Как уже упомянуто выше в ней было всего два варианта условий обеспечения пожарной безопасности для каждого объекта:
- вариант без использования волшебного эликсира (расчёта пожарного риска) – тогда необходимо выполнять все требования всех действующих нормативных документов по пожарной безопасности,
- вариант с применением расчётного обоснования того, что риск гибели людей при пожаре приемлемый.
Конечно же, сразу, буквально с первых шагов, выяснилось, что формула, мягко говоря, не идеальна! Так это не работает в силу самых разных причин как нормативно-правового, так и технического характера. Добровольность многих требований нормативных документов по пожарной безопасности не абсолютна, не висит в воздухе, а в сочетании со всей системой нормирования зачастую условна. Далеко не всегда достаточно расчёта пожарного риска для обоснования того или иного проектного решения, и зачастую этот расчёт имеет отношение к делу, асимптотически стремящееся к нулю.
Расширение функционала СТУ: статья 6 – новое основание для разработки
Теперь, наконец, перейдём к новой версии ст. 6, в которой уже не два, как раньше, способа, а целых пять. Остановимся на одном из них – разработка СТУ по пожарной безопасности (каждый из оставшихся нужно разбирать отдельно). Сейчас Специальные Технические Условия — это равноправный способ подтверждения условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности. Как и раньше, требования самого закона должны выполняться неукоснительно, с этим понятно, а вот дальше появляются новые, значительно более логичные подходы и опции.
Первое – теперь через статью федерального закона однозначно показано, что расчёт пожарного риска не всесилен, обосновывает далеко не всё, что нормируется. Нелепые и алогичные, но ранее формально обязательные, условия ст. 6, при которых расчет риска был необходим для легализации отступлений от норм, не имеющих никакого к нему отношения, — теперь в прошлом!
Второе и главное в рамках настоящего разбора – существенно расширена область функционального применения такого инструмента, как СТУ. Если ранее для того, чтобы нормативно обосновать проектные решения, выходящие за рамки сводов правил, было необходимо выявить «отсутствие норм» по ч. 2 ст.78, то теперь это совершенно необязательно.
Сейчас собственнику достаточно просто захотеть и выбрать разработку СТУ, как способ подтверждения соответствия условиям по статье 6. Как ранее можно было выбрать вариант с расчётом пожарного риска взамен выполнения всех требований всех СП, входящих в перечень документов, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований закона 123-ФЗ, так же точно теперь можно выбрать вариант с СТУ.
Вариант с расчетом риска никуда не делся, но он теперь не единственная и всеобъемлющая альтернатива.
Следует отметить, что это не какое-то побочное действие новых формальных признаков ст. 6, не правовая лазейка или юридическая уловка, а вполне внятное и проработанное решение законодателей, что подтверждается в том числе позицией Департамента надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России.
В письме Департамента надзорной деятельности, размещенном на сайте ptm01.ru, прямо сказано, что статья 6 позволяет разработать Специальные Технические Условия на объект, для которого нормы пожарной безопасности существуют!
Необходимость и возможность разработки СТУ - есть ли противоречие?
Что же теперь с тем самым «отсутствием норм»? С ним всё в порядке – «отсутствие» как основание для СТУ присутствует. Статья 78 не менялась, и по-прежнему при отсутствии нормативных требований пожарной безопасности необходима разработка Специальных Технических Условий.
Важно обратить внимание на следующее – по сути, появилось два пути для разработки СТУ, они могут сливаться в один, но не всегда. Способ подтверждения «через СТУ» можно просто выбрать по ст. 6 вне зависимости от наличия «отсутствия норм», но выбирать его не обязательно, т.к. это как бы «добровольный» выбор. А вот в случаях с реально уникальными или технически сложными объектами, для которых без СпецТУ не обойтись, о чём и говорит ст. 78, разработка документа обязательна! В части выбора вариантов у собственника и проектировщиков появились дополнительные опции, закреплённые законодательно.
Следует отметить, что никакого противоречия между статьями 6 и 78 нет, что также подтверждается Департаментом надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России.
Выбор способа по ст. 6 – это право собственника и проектировщика самим определять – разрабатывать СТУ или использовать действующие нормы. А в случаях, подпадающих под признаки ст. 78 (отсутствие требований в действующих нормах), разработка Специальных Технических Условий – это уже обязанность.
Что касается расчёта пожарного риска — практика показывает, что в большинстве случаев при разработке СТУ расчёт всё равно или необходим, или целесообразен как минимум. Более того, на момент настоящей публикации всё же наблюдается несколько неидеальное соответствие новой редакции закона правовому акту, регламентирующему согласование СпецТехУсловий с МЧС РФ. Действующая редакция Регламента, утвержденного приказом МЧС России №710 от 28.11.2011, содержит безусловное требование о необходимости выполнять расчет риска при наличии в СТУ любого отступления от СП, неважно – имеющего отношение к РПР или нет.
Насколько нам известно, работа по актуализации Регламента ведётся в ДНПР МЧС России целенаправленно и усердно, что, по идее, должно принести соответствующие плоды в обозримом будущем.
(На момент публикации настоящей статьи на сайте regulation.gov.ru размещён проект нового Регламента по предоставлению государственной услуги «Согласование СТУ», который не содержит приведенных выше положений ныне действующего документа.)
При этом отметим тут пока «пунктирно»: «право выбора» варианта из предложенных пяти в новой ст.6 — совершенно не очевидная история. Насколько этот выбор может быть произвольным и добровольным (спойлер — не всегда)? Прозрачных критериев для выбора «правильного» способа из ст.6 для конкретных случаев не установлено. Существует конечно ряд очевидных принципов, понятных специалистам, но есть и «серая зона», в которой каждый будет понимать статью 6 и реализовывать заложенное в ней «право выбора» по-своему.
Другими словами, пока непонятно в какой степени право выбирать способ из ст.6 будет лежать в руках заказчика, а в какой — в руках МЧС (и иных согласующих инстанций). Это покажет только практика. Формально, по закону, право выбора находится в руках заказчика, собственника объекта. При этом очевидно, что некоторые способы из статьи 6 имеют свои явные ограничения. Тот же расчет пожарного риска позволяет обосновать далеко не все отступления от требований ПБ, а только те аспекты, которые учитываются самой методикой расчета. И список того, что можно обосновать «риском», не так уж велик. Поэтому этот вариант из ст.6 может быть подходящим не всегда и не везде.
А вот Специальные Технические Условия таких ограничений (как расчет риска) почти не имеют! Это инструмент более широкого функционала и возможностей, причем как с теоретической, так и с практической точки зрения. И поэтому уверенно сказать в каких случаях выбор СТУ по статье 6 является подходящим вариантом, а в каких нет, вот так «в лоб» нельзя.
Например, сейчас, касательно СТУ, в разъяснительных письмах МЧС периодически используются фразы «вынужденные отступления» и «повышение обеспечения пожарной безопасности». То есть, если цель собственника обосновать «вынужденные отступления» или «повысить уровень пожарной безопасности» объекта, то МЧС признает разработку Специальных Технических Условий корректным выбором (по ст.6)?
Но, во-первых, тогда хотелось бы увидеть полный и подробный перечень «ситуаций», когда МЧС будет признавать разработку СТУ на основании статьи 6 корректным выбором. Сейчас это отрывочная информация из разных писем.
А во-вторых, даже эти, приведенные в письмах, формулировки очень размыты. Таких терминов как «вынужденные отступления» не существует в законодательстве — это всё зона вольной трактовки и фантазий. Вероятно, члены нормативно-технического совета и сотрудники нормативно-технических отделов МЧС России, рассматривающие СТУ, будут по своему усмотрению определять степень «вынужденности» отступлений и корректность «добровольного» выбора собственника разработать СпецТУ на основании статьи 6.
По всей видимости, только практика согласования СТУ и отказов прояснит почему в каких-то случаях выбор собственников — разработать СпецТехУсловия на основании ст.6 (как способ подтверждения) является «неверным» желанием, и надо было выбирать другой пункт.
Сколько способов из пяти имеющихся в ст. 6 можно применять одновременно? Ведь статья формально позволяет (если не сказать предписывает) выбрать только один способ (условие)! Но это весьма спорно, так как существует множество ситуаций, когда одного способа подтверждения будет явно недостаточно для обоснования имеющихся проектных решений и отступлений.
Как уже было упомянуто, «возможности» расчета пожарного риска ограничены методикой, и поэтому он «не справится» с обоснованием таких, например, вопросов как
- пределы огнестойкости (в подавляющем большинстве случаев) и пожарная опасность строительных конструкций (здесь нужен Расчет пределов огнестойкости строительных конструкций),
- проезды и подъезды для мобильной пожарной техники,
- противопожарные разрывы,
- габариты технологических установок и этажерок,
- наружное и внутреннее противопожарное водоснабжение,
- водяное охлаждение (орошение) резервуаров и технологического оборудования,
- аварийная вентиляция,
- системы обнаружения утечек горючих газов и паров,
- сливоналивные устройства, технологические эстакад и т.д.
Даже в таких «широких» формулировках список тем, в которых «риск» бессилен, получается не маленьким (хотя каждый вопрос ещё имеет свои подмножества и нюансы классификаций).
А вот СТУ для этого всего как раз подходит как нельзя лучше.
На данный момент выглядит всё так, что Специальные Технические Условия, как инструмент, может комплексно обосновать сразу несколько разнородных отступлений (затрагивая одновременно разные области пожарного нормирования). И это делает Специальные Технические Условия наиболее оптимальным выбором по статье 6 в соответствующих ситуациях. Универсальность этого способа обеспечивается возможностью приложить к СТУ любые расчетные обоснования и документы, подтверждающие нормативные требования (в т.ч. отступления), включенные в текст документа.
К СТУ можно приложить и расчет пожарного риска (например, для обоснования каких-то вопросов по эвакуации), и расчетные обоснования по вопросам огнестойкости, и документы предварительного планирования действий пожарных подразделений (для отступлений по проездам), и многое другое.
При этом будет соблюдена статья 6 — будет выполнено только одно (а не два, и не три) условие для подтверждения обеспечения пожарной безопасности объекта. В таком сценарии расчет риска, да и любые другие расчетные обоснования, приложенные к СпецТУ, не будут являться самостоятельным способом по статье 6, так как они прилагаются к основному способу (СТУ), являясь его неотъемлемой частью.
ВЫВОДЫ:
- Сейчас в соответствии с действующей статьёй 6 закона 123-ФЗ разработка СТУ по пожарной безопасности (по выбору собственника) может осуществляться для любого объекта защиты вне зависимости от того отсутствуют или присутствуют нормы для этого объекта в действующих СП. Неважно — уникальный и сложный это объект или совершенно тривиальный и обычный.
- Разработка Специальных Технических Условий обязательна в любом случае для уникальных, технически сложных производственных или общегражданских объектов, подпадающих под критерии ст. 78 — «отсутствие требований»!
- Позиция МЧС (в 2024 году): Противоречия между статьями 78 и 6 федерального закона №123-ФЗ нет. Первая обязывает разрабатывать СпецТехУсловия при отсутствии норм, вторая — даёт возможность разработать этот нормативный документ, даже если нормы для объекта существуют! Эти самостоятельные статьи «работают» каждая сама по себе, в каких-то случаях могут пересекаться (но не противоречат).
- Обосновать отступления от требований СП можно разными способами, включая разработку СТУ, вне зависимости от «сложности» и «опасности» объекта.
- Необходима целенаправленная работа по унификации понимания «оснований для разработки СТУ» среди сотрудников МЧС, членов НТС, профессионального сообщества. Понятные, прозрачные, а главное — единые для всех условия данной деятельности будут способствовать росту качества услуг в этой области, а следовательно, и повышению уровня обеспечения пожарной безопасности.
Если у вас есть какие-то вопросы, замечания, дополнения к статье, или вы хотите выразить нам свое несогласие по существу опубликованного материала, — пишите нам: info@firecenter.ru.
Подписка на статьи "МПЦ"
Хотите получать уведомления о наших статьях? Подпишитесь на наш канал в телеграме!